Santiago, veintiocho de Diciembre de dos mil nueve.-
VISTOS :
A fs. 8 comparece Darío Vásquez Salazar; Tesorero Nacional del Colegio de Profesores de Chile A.G. ; Gustavo Méndez Araya;,, Director Nacional del Colegio de Profesores A.G., Oscar Lillo Hinostroza, Presidente del Directorio Regional de la Región de O´Higgins; Alfonso Godoy Quezada , Presidente del Directorio Regional de Valparaíso, Colegio de Profesores ; Andrés Reyes Barra; Secretario Regional del Directorio del Colegio de profesores de la misma ciudad; Francisco Eduardo Martínez Abarca;, Secretario General del Directorio del Colegio de Profesores de Atacama; de María Araya Troncoso, Presidenta del Directorio Comunal de Santiago Samuel Toledo Muñoz , Presidente del Directorio Comunal del Cerro Navia; Juan Alvarez González, Presidente del Directorio del Comunal de Recoleta; Robinson Peña Moraleda, Presidente del Directorio Comunal de Copiapó, todo profesores, por si y en representación de sus asociados en las calidades que mencionan, y en representación de aproximadamente 80.000 docentes pertenecientes al sector municipal de la educación, todos domiciliados para estos efectos en Moneda 2394, Santiago, quienes deducen Recurso de Protección en contra del Contralor General de la República, don Ramiro Mendoza Zúñiga, domiciliado en Teatinos 56, Santiago, quien con fecha 18 de Agosto de 2009 emitió el Dictamen N° 44.747, pronunciamiento que estiman los recurrentes, en su condición de profesionales de la educación dependientes del sector municipal, vulnera la garantía constitucional sobre el derecho de propiedad en sus diversas especies y toda clase de bienes, corporales o incorporales, establecido en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política del Estado.
Aducen los recurrentes, que el señalado Dictamen los ha privado y perturbado arbitrariamente del derecho de propiedad sobre el pago integro del Bono Extraordinario de Diciembre de los años 2007 y 2008, correspondiente al excedente de la Subvención Adicional Especial (SAE) establecido en el artículo 10 letra c) de la Ley N° 19.410 para los años 1995 y 1996 y artículo 2° inciso 1° de la Ley N° 19.598, para los años 1998 en adelante, en el mes de Diciembre de cada año. Agregan, también, que han visto amenazado el derecho de propiedad sobre el pago íntegro del Bono Extraordinario ya referido correspondiente a los meses de Diciembre 2009 y Diciembre 2010.
Exponen que esta privación, perturbación y amenaza se produce del modo que al efecto señalan, para cuyo efecto transcriben las ocho conclusiones del dictamen, pero enfatizando especialmente las conclusiones números 3, 4 y 8, que serían las que vulnerarían la mencionada garantía constitucional.
La conclusión tercera, al tenor de la demanda, dice “ A los montos obtenidos por concepto de subvención adicional especial del artículo 13 de la ley N° 19.410 y el aumento de subvención establecido en la Ley N° 19.933 debe deducirse lo gastado en remuneraciones por bonificación proporcional, planilla complementaria e incremento del valor de la hora cronológica.”
De su lado, la conclusión cuarta transcrita dice “ Se debe considerar como incremento del valor hora, el monto acumulado por ese concepto desde el año 1998, que en términos normales es de $ 728.- para la hora de enseñanza básica y $ 764.- para la de enseñanza media, valores que se han traducido en un factor para determinar su real incidencia en el valor de la hora cronológica y en las distintas asignaciones que se pagan en función de la remuneración básica mínima nacional - que a su vez dependen del valor de la hora cronológica- para uno y otro nivel de enseñanza, factores que deben aplicarse sobre los valores pagado a considerar para efectos del cálculo.
Por último, la octava conclusión del dictamen, según la demanda, señala, “El valor del bono correspondiente a los años 2007 y 2008, que no hayan pagado oportunamente, no devenga interés ni puede ser reajustado, puesto que, según los dictámenes N°s 30.354, de 1977, 24.467, de 2003 y 25.204, de 2009, tratándose de obligaciones de dinero, cuyo título directo es la ley, su pago debe atenerse estrictamente a lo que disponga el texto legal pertinente - que en la situación citada no los contempla - debiendo aquellas, por ende, percibirse en sus valores originarios o nominales.”
Título destacado de la demanda es el que se ocupa de plantear la improcedencia de incluir el incremento del valor hora en la base de cálculo del bono extraordinario de Diciembre, para los profesionales de la educación del sector municipal, para lo que se analiza el dictamen en cuestión, comenzando por la conclusión N° 3, ya transcrita, de la que los recurrentes coligen que la afirmación que hay en ella es válida para el sector particular subvencionado, pero que no resulta aplicable al sector municipal porque el incremento del valor hora cronológica como factor deducible para el cálculo del monto del Bono Extraordinario de diciembre, establecido en la letra d) del artículo 13 de la ley N° 20.158, solo puede regir para el sector particular subvencionado y no para el sector municipal, porque en este último caso el Contralor pretendería darle efecto retroactivo, a partir de 1998, a una disposición que vulnera el derecho de propiedad con relación a una forma de remuneración, cuyas condiciones y requisitos fueron establecidos por una ley anterior, la 19.598 en su artículo 2° inciso 1°, que no contempló tal deducción.
Sostienen que el artículo 13 letra d) de la ley N° 20.158 modificó el artículo 9° de la ley N° 19.933, agregando un inciso tercero nuevo, modificación que permite al Contralor dar efecto retroactivo a la deducción del incremento del valor hora, criterio que los recurrentes aceptan para el sector particular subvencionado, pero no para el sector municipal porque vulneraría un derecho adquirido en virtud del inciso 1° del artículo 2° de la ley N° 19.598, a contar de diciembre de 1998 en adelante, en orden a que del bono extraordinario de diciembre, solo debe descontarse lo pagado por bonificación proporcional y planilla complementaria entre los meses de enero y diciembre del año de que se trate. Concluyen los recurrentes afirmando que ninguna de las leyes citadas establecen como factor de deducción para la determinación del Bono Extraordinario el incremento del valor hora, para los profesionales del sector municipal, a contar del año 1998.
Esta interpretación del Contralor, afirman, vulnera el derecho de propiedad que los recurrentes sostienen les asiste sobre el monto integro del mencionado bono, el que disminuye sustancialmente al tenor de la conclusión número cuatro del dictamen en cuestión que como consecuencia de la número tres, aplica una deducción por concepto de incremento del valor hora que disminuye en términos sustanciales el monto del bono.
Destacan seguidamente los recurrentes la improcedencia de no considerar para la determinación y pago del monto final del bono extraordinario de diciembre de 2007 y 2008, los reajustes e intereses devengados de conformidad al Código del Trabajo.
Impugna también el recurso la conclusión número ocho del dictamen bajo observación, en cuanto afirma que la deuda originada por el excedente del bono SAE no devenga ni se encuentra afecta a reajuste ni intereses, en razón de que la ley que la institucionaliza no lo establece expresamente y amparándose además en dictámenes anteriores.
Se fundan los recurrentes en el hecho de que el bono no constituye una simple obligación de dinero que tengan que pagar los empleadores del sector municipal, sino que su naturaleza jurídica se desprende del artículo 65 letra c) del Estatuto Docente, norma ubicada en el Título III, Párrafo IV denominado “De las asignaciones especiales del personal docente”, que es un derecho de naturaleza remuneracional de aquellas a la que se refiere el artículo 42 del Código del Trabajo.
En abono de este mismo criterio destacan los recurrentes que el inciso 1° del artículo 9 de la Ley N° 19.933, expresamente establece que los recursos percibidos por los sostenedores educacionales se deben destinar exclusivamente al pago de remuneraciones docentes y este bono extraordinario se paga precisamente con dichos recursos.
Como a toda deuda proveniente de la prestación de servicios bajo vínculo de subordinación y dependencia jurídica se le debe aplicar el artículo 63 del Código del Trabajo, esto es, pagarse reajustada en igual porcentaje que la variación del IPC, una vez reajustada en la forma ordenada en ese precepto, la deuda devengará el máximo interés permitido para obligaciones reajustables, desde que se hizo exigible la obligación.
Esta conclusión, agregan, no puede ser otra al tenor del artículo 71 del Estatuto Docente que consagra la aplicación supletoria del Código del Trabajo en lo no previsto por dicho estatuto, lo que se ve reforzado por el hecho de que el cobro judicial del Bono Extraordinario es de competencia de la Justicia del Trabajo, en mérito de lo dispuesto en el artículo 420 del Código del Ramo.
En suma, el descuento del incremento del valor de la hora cronológica y el no pago de reajuste e intereses decidido por el recurrido significa solo considerando el Bono Extraordinario a pagar por los meses de Diciembre de 2007 y 2008 un menor valor de aproximadamente $ 50.000.000 (cincuenta mil millones de pesos) (sic) considerando globalmente a todos los profesionales de la educación del sector municipal.
Terminan los recurrentes solicitando, de acuerdo al artículo 20 de la Constitución Política, que el Contralor General de la República modifique el Dictámen N° 44.747 por vulnerar la garantía constitucional del derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes al establecer como base de cálculo del Bono Extraordinario de diciembre de 2007, 2008, 2009 y 2010 el incremento del valor hora, lo que debe excluirse, asi como por no considerar los reajustes e intereses inherentes al bono referido de naturaleza jurídica laboral y remuneracional, todo ello con costas.
A fs. 26 y siguientes el Contralor General recurrido, con fecha 6 de Octubre de 2009, procedió a evacuar el informe que le fuera solicitado, documento que consta de tres grandes apartados, seguidos de una conclusión y de una relación de los documentos que se acompañan, en los que, en lo fundamental y resumidamente, expone lo siguiente:
I Antecedentes del recurso. El Contralor comienza por recordar que la letra d) del artículo 13 de la Ley N° 20.158, introdujo un nuevo inciso 3° al artículo 9° de la Ley N° 19.933, según el cual y para los efectos de cumplir lo establecido en el inciso 1° de éste -relativo tanto a los sostenedores de los establecimientos del sector municipal como del particular subvencionado- debía aplicarse a partir del año 2007 y hasta el año 2010, en los meses de diciembre de cada año, el mecanismo de comparación dispuesto en la letra c) del artículo 10 de la Ley N° 19.410, estableciendo para estos efectos los montos a descontar de los aportes recibidos -incremento del valor hora, en los años en que procedió, bono proporcional y eventual planilla complementaria- y la obligación de distribuir entre los profesionales de la educación los excedentes resultantes de dicha operación -solo en caso de existir- como un bono extraordinario, proporcional a sus horas de designación.
En relación con el referido precepto legal, el Contralor hacer ver que se emitió el dictamen N° 5.915 de 2009, en el que se concluye que la modificación introducida al artículo 9 de la Ley N° 19.933 era aplicable al sector municipal y por ende los docentes dependientes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal tenían derecho al bono extraordinario de excedentes, pero advierte que el Ministerio de Educación, para efectuar el cálculo del bono, entregó dos planillas distintas entre si y contradictorias, a lo que se agregaron las variadas y dispares interpretaciones planteadas sobre el precepto, todo lo cual obligó a determinar de manera definitiva la planilla de cálculo que debía emplearse por los municipios, para verificar la existencia de excedentes que dan derecho al bono extraordinario.
Todo lo anterior y luego de escuchar a los funcionarios de la Unidad de Subvenciones del Ministerio de Educación, al personal de la Dirección del Trabajo, a representantes del Colegio de Profesores de Chile A.G. y de la Asociación de Municipalidades, dio orígen al dictamen N° 44.747 de 2009 que se impugna, el que se debió abocar no solo al análisis del artículo 9° de la Ley N° 19.933 sino que a una serie de materias asociadas con el mismo.
II Consideraciones previas. El Contralor recurrido, antes de entrar al fondo de las alegaciones formuladas, formulase las siguientes consideraciones:
1.- Extemporaneidad del recurso. Plantea el Contralor que de acuerdo al Auto acordado de la Corte Suprema de 24 de Junio de 1992, el recurso debe interponerse en el plazo fatal de 30 días corridos, “contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de estos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos.”
Ocurre que el dictamen N° 44.747 de 2009 no hace más que ratificar el criterio sostenido por la Contraloría General en el dictamen N° 5.915 de 2009, que determinó que el inciso tercero del artículo 9° de la Ley N° 19.933 es aplicable a los profesionales de la educación municipal y, dentro de ellos, tanto a los que laboran en los planteles educacionales como a quienes cumplen funciones docentes directivas y técnico pedagógicas.
De este modo, a juicio del recurrido, es extemporáneo sostener que no es aplicable a los recurrentes la disposición legal en análisis, ya que si no se estaba de acuerdo con el criterio contenido en el Dictamen N° 5.915 de 6 de febrero de 2009, se debió solicitar oportunamente su revisión y no impugnar el criterio de la Contraloría General siete meses después que lo fijara respecto del artículo 9° de la Ley N° 19.933, porque ello desvirtúa la razón de ser del recurso de protección, cuya finalidad es cautelar los derechos esenciales de las personas.
2.- Asunto de lato conocimiento. Sostiene el Contralor que la finalidad perseguida por los recurrentes es obtener la modificación, en lo pertinente, del dictamen N° 44.747 de 2009, planteando una controversia a partir de determinadas argumentaciones que sustentan sobre la normativa referente a la materia que interesa, asunto que por su propia naturaleza es de lato conocimiento y por ende ajeno a la finalidad propia del recurso de protección, que fue establecido como mecanismo de emergencia, rápido y eficaz frente a manifiestas violaciones o atropellos flagrantes de determinados derechos básicos, pero no como una vía para formular cuestionamientos sobre puntos de interpretación jurídica.
Recuerda que el recurso de protección es una acción cautelar de origen constitucional que protege a los individuos mediante ciertas providencias que evitan los efectos de los actos arbitrarios e ilegales, que hayan amagado un derecho palmario y que en el presente caso de lo que se trata, es de determinar si una determinada interpretación jurídica efectuada por la Contraloría General, se ajustó o no a la ley, cuestión que es propia de una acción que supone un estudio de lato conocimiento que excede el marco del recurso de protección.
Se agrega a lo anterior el hecho de que la materia de que trata el dictamen N° 44.747 de 2009, reviste gran complejidad por la multiplicidad de cuerpos normativos asociados a la norma en examen (ley N° 19.410, ley N° 19.504, ley N° 19.598, Ley N° 19.715, ley N° 19.933 y ley N° 20.158), lo que obligó a tratarlas brevemente en el pronunciamiento recurrido, a lo que se añade la manifiesta confusión existente sobre la modalidad de cálculo del bono de excedentes.
Concluye este acápite el Contralor reiterando que el recurso no persigue la defensa de una garantía constitucional determinada, sino que un pronunciamiento judicial acerca del alcance, sentido e interpretación que debe dársele a la legislación vigente para el sector municipal de educación, lo que no puede ser objeto de la acción cautelar de la especie.
3.- El acto recurrido ha sido emitido en el ejercicio legítimo de las atribuciones de la Contraloría General.
Afirma el Contralor recurrido que al emitir el dictamen N° 44.747 no hizo sino poner en ejercicio las facultades que le conceden los artículo 98 y 99 de la Constitución Política de la República, 1° y 6° de su Ley Orgánica N° 10.336 y 51 y 52 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Plantea que, conforme a las normas citadas, es competencia de la Contraloría General ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, para lo que tiene la facultad de interpretar en forma exclusiva mediante la emisión de dictámenes, los asuntos relacionados con los Estatutos que rigen al personal de los servicios sometidos a su fiscalización.
De acuerdo a lo anterior el dictamen no es arbitrario ni ilegal, de donde pide se rechace la acción cautelar, toda vez que por su intermedio se impugna una actuación legítima de la Contraloría General, ejercida en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta dichas atribuciones.
III En cuanto al fondo del asunto planteado. En su informe, el Contralor General aborda tres materias específicas, a saber:
1.- Procedencia de incluir los incrementos del valor hora desde el año 1998 en la base de cálculo del bono de excedentes.
Comienza por hacer presente que la letra d) del artículo 13 de la Ley N° 20.158 -de 29 de diciembre de 2006- introdujo un nuevo inciso tercero al artículo 9° de la Ley N° 19.933 -de 12 de Febrero de 2004, -cuyo texto transcribe en el informe- disposición legal que obliga a los sostenedores de establecimientos educacionales del sector municipal, del sector particular subvencionado y del regido por el decreto ley N° 3.166 de 1980, a aplicar los recursos estatales que perciben por concepto de subvención adicional especial del artículo 13 de la Ley N° 19.410 y de aumento de subvención dispuesto por la Ley N° 19.933 únicamente al pago de remuneraciones docentes.
Para estos efectos la norma ordena efectuar a partir del año 2007 y hasta el año 2010 un ejercicio de comparación entre los recursos percibidos por dichos sostenedores por los conceptos anotados en la respectiva anualidad y el gasto en que hayan incurrido por los componentes remuneracionales que la norma señala, a saber, el incremento del valor hora en los años que procedió, el bono proporcional y la eventual planilla complementaria, remitiéndose al procedimiento establecido por el artículo 10 de la Ley N° 19.410. De este modo si del aludido ejercicio de comparación resultaren excedentes, ellos deben ser distribuidos entre los docentes que integren la respectiva dotación, en la forma de un bono extraordinario pagadero en diciembre de cada uno de los años señalados, proporcional a sus horas de designación.
Destaca el informe las dificultades que plantea la interpretación de la norma legal en análisis, ya que por una parte, para el goce del beneficio, regía hacia el futuro al concederlo desde el año 2007, siendo que la modificación legal es de 29 de Diciembre de 2006 y por otra para referirse al mecanismo de comparación que debe utilizarse se remitía a una ley anterior, ello amen de incluir en la base de cálculo de los componentes a considerar en la comparación, el concepto “incremento del valor hora”, no definido legalmente.
Agrega que la letra d) del artículo 13 de la Ley N° 20.158 no fue objeto de debate en el Congreso y que otros antecedentes pedidos a los representantes del Ministerio de Educación que participaron en la redacción de la norma, tampoco aportaron mayor claridad.
Hecha esta aclaración, precisa el informe que, contrariamente a lo sostenido por los autores del recurso, no es discutido ni discutible que el inciso 3° del artículo 9° de la Ley N° 19.933 -y por lo tanto el procedimiento para efectuar su cálculo- resulten aplicables a los profesionales de la educación del sector municipal y, dentro de ellos, tanto a quienes laboran en planteles educacionales como a quienes cumplen funciones docentes directivas y técnico pedagógicas en los Departamentos de Administración de Educación, tal como se precisó el 6 de febrero de 2009 en el dictamen N° 5.915, según el cual la modificación introducida por la Ley N° 20.158 a la Ley N° 19.933, solo se limitó a establecer un mecanismo de comparación para determinar si existen excedentes pero sin modificar los sujetos obligados por la norma.
a) Inclusión del componente incremento del valor hora en la base de cálculo del bono de excedentes.
Destaca el Contralor que de los términos del recurso se advierte que los actores entienden que al bono extraordinario contemplado en el artículo 9° de la Ley N° 19.933, que lo otorga a contar del año 2007 y hasta el 2010, debe aplicársele el mismo ejercicio comparativo que contemplaba la Ley N° 19.410, deduciendo de los ingresos percibidos por subvención, únicamente la bonificación proporcional y la planilla complementaria.
Sin embargo, el tenor literal de la citada disposición legal prescribe que “……a partir del año 2007 y hasta el año 2010, en los meses de diciembre de cada año se aplicará el mecanismo dispuesto en la letra c) del artículo 10 de la Ley N° 19.410, en términos de comparar lo percibido por aplicación de los artículos 6°, 7° y 8° de la presente ley en el año de que se trate y lo pagado en similar período por concepto de incremento del valor hora, en los años en que procedió…” de modo tal que, concluye el informe, fue el propio legislador quien incluyó entre los componentes a rebajar en el cálculo del bono extraordinario de los docentes del sector municipal, el concepto de incremento del valor hora.
Así, entonces, no cabe sino interpretar que el referido componente integra la base de cálculo del bono de excedentes.
En este contexto, para determinar la modalidad de cálculo de los excedentes de que se trata, se analizó el conjunto de normas que regulan los conceptos remunerativos que en el mismo precepto se mencionan y se determinó que el ejercicio que ordena el inciso 3° del artículo 9° de la Ley N° 19.933 en el mes de diciembre de los años 2007, 2008, 2009 y 2010, consiste en comparar la totalidad de los recursos percibidos entre enero y diciembre del año para el cual se está efectuando el cálculo, por concepto de subvención adicional especial de la Ley N° 19.410 -creada precisamente para solventar los gastos por concepto de bonificación proporcional y eventuales planilla complementaria y bono extraordinario- y de aumento de la subvención dispuesta por la Ley N° 19.933, con lo pagado por bonificación proporcional, planilla complementaria y -por expresa disposición de la norma- el incremento del valor hora en los años en que procedió, para -en el evento de resultar un excedente de dicho ejercicio- distribuirlo entre los profesionales de la educación, en proporción a sus horas de designación, situación que se sintetiza en el cuadro N° 7, de la página 28, de la página 28, del acápite IV del dictamen N° 44.747 de 2009.
En cuanto a los gastos a descontar, el único componente que revestía mayor complejidad era el de incremento del valor hora, ya que la Ley N° 19.933 no lo define ni establece la forma en que debe determinarse, como tampoco fija el período desde el cual debe considerarse, limitándose a señalar que la comparación debe incluir lo pagado “por concepto de incremento del valor hora, en los años en que procedió”, lo que obligó a dilucidar qué debe entenderse por el aludido incremento del valor hora y la forma en que afecta el cálculo de las remuneraciones docentes.
De acuerdo al artículo 5° transitorio de la Ley N° 19.070 el valor hora es el monto mínimo fijado por la ley a la hora cronológica para los profesionales de la educación pre-básica, básica y especial y para los de educación media científico humanista y técnico profesional, el que se reajusta cada vez y en igual porcentaje que la unidad de subvención educacional la que a su vez se reajusta en igual porcentaje y oportunidad que las remuneraciones del sector público.
Pero sin perjuicio de lo anterior, la ley, en determinadas ocasiones ha establecido nuevos montos mínimos de la hora cronológica, por sobre el valor ya fijado, originándose de este modo el denominado incremento del valor hora, el que puede entonces definirse como la diferencia entre el valor hora obtenido por aplicación del reajuste que corresponda y el nuevo monto fijado por la ley.
b) Efecto retroactivo del dictamen impugnado.
Refiriéndose a la supuesta retroactividad del “incremento del valor hora” que se impugna en el recurso, el Contralor destaca que según los recurrentes tendrían un derecho adquirido al bono extraordinario, de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 2° de la Ley N° 19.598, por lo que no podría dársele efecto retroactivo al componente incremento del valor hora.
A este respecto el informe plantea que los recurrentes confunden dos situaciones distintas, por una parte, la vigencia de la norma que concede el beneficio y, por otra, la forma en que esta debe aplicarse para que produzca los efectos queridos por el legislador.
En este orden de ideas, recalca que el artículo 13, letra d) de la Ley N° 20.158, dispone a futuro -años 2007 a 2010- y de este modo desde su entrada en vigor rige el otorgamiento del bono de excedentes, en la medida en que se configuren los presupuestos previstos al efecto, pero, como ya se indicó, fue el propio legislador quien dispuso que el procedimiento de cálculo que debía emplearse era el previsto en la letra c) del artículo 10 de la Ley N° 19.410 y que, dentro de los componentes que debían rebajarse en el cálculo, incluyó el incremento del valor hora en los años en que procedió, sin definir expresamente el período a considerar para tales efectos.
En suma, fue la ley la que ordenó considerar para el otorgamiento del beneficio un componente que se ha generado en períodos anteriores al de su entrada en vigencia, para proceder a su determinación. Y como el nuevo inciso tercero del artículo 9° de la Ley N° 19.933 no especificó desde cuando debía considerarse el concepto incremento del valor hora, para efectos del cálculo de los excedentes, correspondió incluir todos los incrementos generados a partir de la dictación de la Ley N° 19.598, que volvió a establecer la aplicación, a partir del mes de diciembre de 1998, del procedimiento de comparación aludido.
Aclara, además, el Contralor, que el Organismo a su cargo se limitó a señalar en el pronunciamiento aludido, el procedimiento de cálculo que debía utilizarse, indicando en términos generales sus beneficiarios, puesto que su determinación en concreto le corresponde a cada municipio respecto de su propia dotación docente, ciñéndose a los parámetros fijados por Contraloría en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales.
2.- El bono extraordinario de excedentes correspondiente a los años 2007 y 2008, que no ha sido pagado oportunamente, no devenga intereses ni puede ser reajustado.
Observa el Contralor que la conclusión enunciada se basa en la aplicación de la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N° s 30.354 de 1977, 24.467 de 2003 y 25.204 de 2009, según los cuales tratándose de obligaciones de dinero cuyo título directo es la ley, su pago debe atenerse estrictamente a lo que disponga el texto legal pertinente, debiendo aquellas por ende percibirse en sus valores originarios o nominales.
Destaca que a juicio de los peticionarios dicha conclusión no se ajustaría a derecho, atendida la naturaleza remuneracional del beneficio, por lo que estaría comprendido en el artículo 42 del Código del Trabajo y como tal sujeto al sistema de reajustabilidad del artículo 63 del mismo cuerpo legal, según el cual las sumas que los empleadores adeuden a los trabajadores por concepto de remuneraciones, indemnizaciones o cualquier otro, se pagan reajustada en igual proporción que la variación del Indice de Precios al Consumidor, entre el mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el precedente a aquel en que efectivamente se realice, devengando una vez reajustada el máximo interés permitido para obligaciones reajustables a partir de la fecha en que la obligación se hizo exigible.
Ello, por entender los recurrentes que en la especie regiría el artículo 71 de la Ley N° 19.070 -Estatuto de los Profesionales de la Educación-, que consagra la aplicación supletoria del Código del Trabajo en lo no previsto por dicho cuerpo estatutario.
Observa a este respecto el recurrido que acorde lo resuelto en el dictamen N° 15.763 de 1995, si bien de acuerdo al citado precepto estatuario los profesionales de la educación se rigen supletoriamente por el Código del Trabajo, ello sólo tiene lugar tratándose materias no reguladas por el Estatuto Docente.
En este orden de ideas recuerda el Contralor que el artículo 35 de la Ley N° 19.070 da derecho a los profesionales de la educación a la remuneración básica mínima nacional para cada nivel del sistema educativo en conformidad a las normas que establezca la ley y a las asignaciones que se fijan por el estatuto, sin perjuicio de otras remuneraciones y asignaciones que se contemplen en otras leyes.
Igualmente, el artículo 5° transitorio del mismo Estatuto, establece los valores mínimos de la hora cronológica para nivel de enseñanza y señala en su inciso cuarto que esos valores mínimos se reajustarán cada vez y en el mismo porcentaje en que se reajuste el valor de la unidad de subvención educacional (USE) la que a su vez se reajusta en los mismos porcentajes y oportunidades que las remuneraciones del sector público.
En suma, el Estatuto Docente ha establecido las remuneraciones a que tienen derecho los profesionales de la educación, esto es, la remuneración básica mínima nacional, las asignaciones fijadas en dicho estatuto y las demás remuneraciones y asignaciones que se contemplan en otras leyes, asi como el sistema de reajustabilidad de los valores mínimos de la hora cronológica, resultando improcedente por lo tanto la alegación de que estas materias no han sido reguladas por la Ley N° 19.070 y por ende la aplicación supletoria que se pretende de los artículos 42 y 63 del Código del Trabajo.
Añade además el informe, que el bono extraordinario de excedentes constituye uno de aquellos beneficios a que tienen derecho los profesionales de la educación, según el ya citada artículo 35 de la Ley N° 19.070, en virtud de su consagración en otras leyes. Que se trata de un beneficio excepcional que solo procede en la oportunidad y en las condiciones que dispone la norma que lo consagra, por lo que para determinar las condiciones en que debe aplicarse solo cabe acudir a lo establecido en el respectivo precepto, lo que implica que las cantidades que se perciban por esta vía sólo estarán afectas a reajuste en la medida en que así lo establezca la norma que lo ha creado, lo que excluye la aplicación supletoria de otro cuerpo normativo.
Por último, el informe hace ver que la conclusión N° 8 del dictamen N° 44.747, de 2009, encuentra su fundamento también en el principio de legalidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y en la uniforme y reiterada jurisprudencia administrativa del Organismo Contralor acerca de la reajustabilidad de las obligaciones de dinero cuyo título directo es la ley, contenida entre otros en los dictámenes N° s 20.419 de 1985 y 31.539 de 1990, por lo que debe desestimarse el planteamiento de los recurrentes.
3.- Garantía Constitucional supuestamente vulnerada por la emisión del dictamen N° 44.747 de 2009.
Recuerda el Contralor que la garantía constitucional que los recurrentes estiman vulnerada, sería la consagrada en el numeral 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental, sobre derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales.
Previamente, observa el informe que no se advierte de qué modo podría el dictamen impugnado significar privación, perturbación o amenaza de dicha garantía constitucional, en los términos previsto en el artículo 20 de la Constitución Política, desde el momento en que ha sido emitido en el ejercicio de las facultades constitucionales y legales que el ordenamiento jurídico le ha conferido a la Contraloría General, la que se ha limitado a determinar, mediante la interpretación de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 9° de la Ley N° 19.933, -introducido por la letra d) del artículo 13 de la Ley N° 20.158- la modalidad de cálculo de los excedentes que dicha norma prevé, sin establecer la procedencia o improcedencia de pagar a determinados profesionales de la educación, el bono extraordinario ni el monto de éste para cada caso.
Ello porque para que proceda el recurso de protección se requiere la realización de actos o incurrido en omisiones arbitrarios o contarios a la ley que priven, perturben o amenacen el legítimo ejercicio de un derecho amparado y garantizado en el texto constitucional, como se concluye en la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago recaída en los autos rol 1.277 de 2007, que se cita al efecto.
Hace presente el informante que el derecho de propiedad solo ampara la percepción de remuneraciones que se hayan pagado conforme a derecho, en tanto lo que se reclama en la especie es la determinación por parte de Contraloría de la modalidad de cálculo de los excedentes, los que, sólo en el caso de existir, darán origen al bono cuyo pago de alega.
Lo anterior, en razón de que el bono extraordinario de excedentes es un beneficio excepcionalísimo que solo procede cuando en la municipalidad en que se desempeñe el profesional de la educación, luego de efectuada la operación respectiva, resulten excedentes, de donde quienes eventualmente sean sus beneficiarios, solo tienen una mera expectativa de acceder al mismo y no un derecho consolidado a su percepción. Concluye el Contralor enfatizando que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar “el legítimo ejercicio de los derechos” y garantías que indica, entre los que se encuentra el derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar lo que no le pertenece.
IV Conclusión. En atención a los antecedentes y consideraciones anotados, termina el Contralor informante pidiendo se desestime el recurso de protección deducido en estos autos.
A su informe el Contralor adjuntó copia de una serie de dictamenes emanados del Organismo que dirige, citados en su presentación, asi como un dictamen de la Dirección del Trabajo y el libro de actas en que se registró la asistencia de quienes participaron en las reuniones sostenidas por el equipo multidiscplinario de profesionales conformado por el mismo Contralor previo a la emisión del dictamen N° 44.747 de 2009.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
1.- Que cabe en primer lugar pronunciarse acerca de la extemporaneidad planteada por la Contraloría, basada en la existencia de un Dictamen anterior N° 5915 de 6 de Febrero de 2009, que diría relación con la misma materia del presente recurso, sin embargo, tal pronunciamiento no contiene las mismas conclusiones ni incluye planilla de cálculo como en el presente caso, razón por la cual no puede tomarse la fecha de aquel para contar el plazo que habilita a interponer el presente recurso, razón por la que la extemporaneidad alegada por el organismo contralor será desestimada.
2.- Que la materia sometida a conocimiento de esta Corte, dice relación con un dictamen emitido por la Contraloría General de la República, dentro de sus facultades legales y dentro de la órbita de sus atribuciones, en el contexto de su Ley Orgánica N° 10336, por lo que mal puede interpretarse como una actuación arbitraria e ilegal.
3.- Que, cabe además tener presente que el Dictamen impugnado procede a interpretar una materia de suyo compleja, regida por una profusa legislación, respecto de la cual no existe, ni con mucho, acuerdo en cuanto a su forma de aplicación. Así la cosas, dadas esas peculiares características y especialmente la discrepancia en cuanto a la forma de aplicarla y consecuencialmente de calcular el llamado comúnmente bono SAE, no cabe que tal decisión sea tomada por intermedio de un recurso cuya característica principal es reparar a la brevedad una clara arbitrariedad. Por el contrario, es necesario que se someta a un procedimiento de lato conocimiento, juicio ordinario, dentro del cual se garantice debidamente la bilateralidad de la audiencia o igualdad de armas, se puedan aportar las necesarias pruebas y en definitiva efectuar los cálculos y liquidaciones que puedan ser necesarias según lo que se resuelva, situaciones todas imposibles de darse a través del instituto procesal que han elegido los demandantes.
4.- Que refuerza la anterior interpretación precisamente la circunstancia que estamos frente a una mera expectativa de los recurrentes, no de un derecho adquirido, por lo tanto si se ha vulnerado o no un derecho de propiedad, sólo se podrá determinar una vez interpretada la legislación aplicable y no antes.
Es así que la discrepancias se extienden a materias tales como, si procede incluir o no en la base de calculo del bono, el incremento del valor hora cronológica, a qué personal de la educación beneficia, si corresponde darle efecto retroactivo, si entre los recursos percibidos y los gastos remuneracionales, entre los años 2007 y hasta el 2010, se producen excedentes, caso en el cual se devengaría el bono extraordinario en discusión a pagar en Diciembre de cada año. Temas todos atravesados por diversa legislación de diferentes años, lo que implica una interpretación armónica de todas ellas, a más de determinar el sentido y alcance que quiso darles el legislador.
5.- Que tanto es así, que el propio abogado de los recurrentes reconoció en estrados, que sus representados tenían una mera expectativa, pero que una vez que se cumplan lo requisitos legales, será un derecho adquirido, razonamiento que refuerza lo señalado en el sentido que se trata de una materia que amerita interpretación jurídica en sede jurisdiccional civil, por lo que no puede ser revisada por la vía del recurso de protección.
6.- Que en consecuencia no se divisa vulneración alguna de la garantía constitucional del n° 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, al no estar de ningún modo claro el derecho de propiedad del bono extraordinario ( SAE) en beneficio de los actores.
7.- Que atendido lo razonado precedentemente no cabe pronunciarse acerca de la procedencia o no de reajustes e intereses a tal bono , ni de la aplicación a aquel, del Código del Trabajo.
Y visto además lo dispuesto en la Constitución Política de la República artículos 19 y 20 y Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, SE RECHAZA el recurso de protección interpuesto a fs. 8 y siguientes, sin costas.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción de la Ministro (S) señora María Rosa Kittsteiner Gentile.
N° 52-2009.-
Pronunciada por la Segunda Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones, presidida por el Ministro señor Patricio Villarroel Valdivia e integrada por la Ministro (S) señora María Rosa Kittsteiner Gentile y por el Abogado Integrante señor Francisco Tapia Guerrero.
